《公安條例》動議辯論立場書

劉慧卿

20/12/2000

 

l     背景:

-      保安局局長葉劉淑儀於117日向本會提出,動議在1122日辯論《公安條例》

-      當局匆匆提出動議辯論,做法極不尋常,目的是要告訴大家,《公安條例》沒有問題,立法會都同意保留了;其實反映政府的虛怯和手足無措,因公眾紛紛為了學聯學生被捕遊行集會,公民抗命,挑戰「公安法」。我絕對不同意當局這處理手法。

-      動議辯論字眼令很多人覺得,政府對是否應該檢討《公安條例》早有定論,扼殺討論空間。

-      其實,當時「保安事務委員會」已決定討論《公安條例》,這題目已經在議程之上。

-      於是,我在1110日的「內務委員會」會議上提出,要求局長將動議押後一個月,令市民有多一點時間和空間討論《公安條例》。議案獲得通過,當局應「內務委員會」的要求,才將辯論推遲至今日。

 

l     原議案的措辭「本會認為現行《公安條例》內有關處理公眾集會及公眾遊行的條文,在保護個人言論自由與和平集會的權利以及保障社會大眾的利益之間,取得適當的平衡,有關的條文有需要予以保留。」字眼偏頗,我不能苟同。局長的議案令人覺得政府對是否應該檢討《公安條例》已經下了結論,不會再聽取民意或考慮作出任何修訂。

l     局長說辯論字眼不能中性,從來都是正反鮮明,事實是,立法會中性的辯論多的是。

l     1212日「保安事務委員會」會議席上,局長問我怕什麼,我怕的是公眾的意見受到壓制,政府利用不民主的立法會和分組投票機制,亦勝之不武。其實,真正害怕的是政府,政府怕市民挑戰《公安條例》,怕不得民心,所以悉心發動一些團體來支持自己,例如:

-     優質肉雞發展促進會

-     大埔兒童合唱團

-     上海總會

-      

l     我對動議作出修訂:「鑑於社會人士《公安條例》內有關處理公眾集會及公眾遊行的條文意見紛紜,本會促請當局將這問題轉交法律改革委員會處理

 

意見紛紜

l     保安事務委員會一連舉行了4個公聽會,共收到超過240份意見書,超過84個團體和個人親身到立法會發表意見。令示威的聲音變成冷靜的討論,但不要忘記,示威者的意見一直受到忽略。

l     意見紛紜 - 有意見認為《公安條例》違反憲法,支持修改,並提出仔細、具體的修改方案;也有反對修改,甚至要求警方更嚴厲執行《公安條例》的。

 

支持修改《公安條例》的意見

l     支持修改《公安條例》的人士,指出《基本法》第27條規定香港市民享有言論、集會、遊行、示威的基本權利和自由。

l     《基本法》第39條進一步確認《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港。

l     「聯合國人權事務委員會」在99年審議特區提交的回歸後的第一份報告,表示關注到當局可引用《公安條例》,不當地限制市民享有《公約》第二十一條所保証的和平集會的權,並認為政府應檢討修訂該條例。

l     大律師公會也認為《公安條例》中「純因未能符合事前通報機制而把和平集會或遊行刑事化是違憲的。」

l     總括來說,支持修改《公安條例》的人士,包括法律界人士認為,遊行集會是憲法所保障的權利,雖然不是絕對,也不應因行政方便或其他人的權利而受到壓制。在這個基礎上,他們認為應放寬《公安條例》:

-     將組織和參與未經通知的集會遊行的罪行非刑事化

-     廢除「不反對通知書」的制度

-     將遊行集會的七日通知期縮短至24小時、48小時或3日

-     提高豁免通知人數的上限-遊行30人、集會50人

-     上訴應由警方向法庭提出,而不是由遊行集會的組織者向上訴委員會提出上訴

 

反對修訂《公安條例》的意見

l     反對修訂的人士,認為

- 《公安條例》沒有壓制市民的表達自由

-     在地少人多、交通擠迫的香港,法例可保社會安寧及經濟繁榮

-     條例令市民的日常生活、外國遊客的活動不受影

-     警方也需要七日時間作出調配和與示威者洽商遊行集會的細節

-     以及,好似局長的原動議-在個人表達自由和社會整體利益上已取得平衡。

 

前酉{為,《公安條例》應作檢討和修訂:

¨      第一:實行一個真正的通知制度,而不是現時變相的審批制度:

-      《公安條例》規定,遊行集會要在7日前通知警方,警方可以反對遊行集會,若警方同意,就會發出「不反對通知書」,(如無收到「不反對通知書」,亦當作警方不反對。)

-      很多社會人士認為,「不反對通知書」制度是變相的審批制度 遊行集會是憲法保障的權利,不是由警方或當局賜與,為何要警方不反對才可進行?

-      我們認為應只通知警方,讓警方知悉我們進行遊行集會,以作出相應調配就已足夠。

-      所以我們贊成有通知制度,但不通知本身不應構成刑事罪,只應罰款。

-      可參考澳洲昆士蘭新南威爾斯的模式:他們並無強制規定必須事先作出通知,參與未經通知的遊行集會本身並不構成罪行,但已作通知的話,參與者便不會因涉及交通法例及妨礙等罪行而遭檢控,即有豁免。

 

¨      第二,組織或參與未經通知的遊行集會的人士,不應承受嚴重的刑事後果:

-      <公安條例>第17A(3)規定,組織或參與未經通知的集會遊行,經簡易程序定罪,可處罰款$5,000及監禁3年,經公訴程序定罪,最高可判監5年,這罰則太嚴苛。

 

- 亦與條例內其他罰則不成比例:

?      如第17B(2)條規定,任何人士在公眾地方作出喧嘩或擾亂秩序的行為,或使用恐嚇性、侮辱性的言論,意圖激使他人破壞社會安寧,最高可被判罰款$5,000及監禁12個月。

?      如25條,在公眾地方參與非法打鬥,最高可被判罰款$5,000及監禁12個月。

?      如19(2)參與暴動,經簡易程序定罪,可處罰款$5,000及監禁5年,經公訴程序定罪,最高判監10年。

 

-      政府說參與未經通知的集會遊行是參與未經授權的群體活動,有潛在、嚴重、影響社會治安的後果,但上述三種罪行都是參與霰擛※吽A而且是實質犯罪,不是潛在/可能發生。

-      喧嘩或擾亂秩序、使用恐嚇性、侮辱性的言論、參與非法打鬥最高刑罰都是12個月監禁,遠低於純粹參與未經通知的集會遊行。參與暴動這麼嚴重的罪行是5 10年。

 

-與其他國家相比:

英國倫敦:違反通知規定經簡易程序定罪,最高只罰款1,000英磅。

德國柏林:舉行未經通知的遊行集會,最高刑罰是監禁1年或以罰款代替。

美國紐約:即使實施發牌制度,參與未取得牌照的遊行,最高刑罰為監禁10日及罰款美金25元。

 

- 正如大律師公會說,只參加未經通知的集會遊行,即使遊行集會是和平進行,都要承受最高5年監禁的刑事責任是「與憲法的精神和內涵背道而馳的」。

 

-      我們贊成有通知制度,但不通知不應受到刑事處罰,

-      建議將不通知這行為非刑事化,及將最高刑罰訂為罰款5,000元。

 

¨      第三,七日通知期應縮短為24小時:

-      現行《公安條例》第8和13A條規定,遊行集會須在七日前通知警方,我們認為,這通知期訂得過長

-      因很多時遊行集會都是緊迫的情況下組織,回應一些突發社會事件

-      較大型的遊行或集會通常都是選擇慣常的路線或地點舉行,無須太憂慮秩序問題

-      而警方每天的工作就是在短時間內處理突發事情,相信24小時的通知已經足夠,否則只說明警隊並未對市民的表達自由這憲制權利給予應有的重視。

-      法例亦不應則重警方的行政方便而不合理地限制市民的基本權利。

 

¨      第四,將遊行集會豁免通知人數上限,提高至100300人。

-      《公安條例》規定,需要通知的公眾遊行人數為30人以上,公眾集會為50人以上。

-      以往絕大部份遊行集會均在和平的氣氛下進行,而且人數少的遊行集會對交通及行人所造成的不便極為輕微。所以我們建議只有大型的遊行集會才需要通知警方。

-      建議人數多於100人的遊行,人數多於300人的集會才需要通知警方。

 

¨      第五,上訴機制應該修改:

-      現行《公安條例》第16條規定,遊行集會組織者可以就警方反對或禁止遊行集會,或所施加的條件,向上訴委員會提出上訴。

-      但遊行集會既然是憲法賦與的權利,如警方對遊行集會欲施加條件/反對/禁止,警方正在限制一項基本的、受到憲法保障的權利,應由警方法庭取得禁令。情況就好像向法院申請「搜查令」一樣。

 

l     雖然我和前谷酗@套看法,但我明白到社會上的確有不同的聲音,對《公安條例》是否需要修改有極為不同的觀點和角度。政府亦應以廣闊的胸襟,聽取和包容各方意見,而不是對修改《公安條例》的意見充耳不聞。

 

l     為何轉介法律改革委員會處理:

1.  大家不要忘記,我們現在處理的,是一項重要的基本權利,是人權和警權的平衡問題,不能草率了事。

2.    「法改會」專責研究有關香港法律改革的課題,可與公眾一起進行有秩序、有系統、理性和開放的諮詢和討論,是一個實際行動,令市民覺得事情不是劃上句號。

3.  複雜的法律問題-法理的爭論、案例的相關性、各國遊行集會規管條文的比較,和是否適用於香港這個獨特的地方,法改會可設立由專業人士組成的「專責小組委員會」對《公安條例》慢慢進行詳細研究,進行諮詢,再寫成報告書提交當局,詳加考慮。

4.  很多團體(包括律師會)、學者和學生,都同意由「法改會處理

5.  過往律政司司長和終審法院首席法官都曾將不少富爭議的法律問題轉界法改會進行研究,例如:

-      有關私隱的一系列問題:規管截取通訊的活動、傳媒的侵犯私隱行為、纏擾行為等

-      刑事責任年齡

-      保持緘默的權利

-      遊蕩罪 (1985/86)

6.  《公安條例》還有其他條文值得檢討,如<條例>賦與行政長官指令警隊處理示威活動的權力、警方可引用「國家安全」的理由禁止遊行集會等。

 

l     支持原動議,決定保留《公安條例》,豈不是對法律專業團體、法律學者、民間團體等提出的意見聽而不聞?原動議如獲通過,公眾亦會認為政府不會再聽意見,這只會造成社會的潛在不安和更大的紛爭,是不智的做法。

 

 

(完)